O papel da Autorização Provisória de Funcionamento no desembargo de áreas rurais em Mato Grosso

Produtores rurais em Mato Grosso são impedidos de produzir em áreas de uso autorizado por desconhecimento e má aplicação da legislação ambiental, em especial a Autorização Provisória de Funcionamento, violada por órgãos ambientais, servidores e Poder Judiciário.

Um dos maiores problemas dos produtores rurais decorre de existência de embargo administrativo sobre a propriedade. Esta sanção é frequentemente aplicada em fiscalizações ambientais por órgãos na esfera federal (IBAMA e ICMBio) e secretarias estaduais, e seu maior impacto é a determinação de não uso da área embargada para qualquer finalidade, especialmente produtiva.

Apesar das delimitações legais para sua aplicação, a sanção tornou-se, nos últimos anos, prática indiscriminada na administração pública ambiental. A vigência da sanção em áreas de uso alternativo, especialmente as chamadas áreas consolidadas, representa verdadeiro entrave à segurança jurídica da produção e comercialização agropecuária, a geração de renda, a geração de empregos e o exercício de garantias fundamentais mínimas então previstas na Constituição.

Soma-se a isso o fato de que, atualmente, os principais acordos públicos vigentes no agronegócio brasileiro trazem como filtro comercial a análise da existência de embargo ambiental em propriedades produtivas. A Moratória da Soja, o Compromisso Público da Pecuária e as normativas vigentes para a concessão de Crédito Rural são exemplos de protocolos que geram restrições para imóveis que possuam embargos ambientais vigentes. A aplicação ilegal desta sanção ou mesmo sua manutenção sobre áreas de uso permitido, travam negociações da produção e acesso a linhas de crédito para custeio ou expansão das atividades.

Porém, grande parte destas limitações de uso de área rural seria solucionada se tanto os órgãos de fiscalização ambiental quanto o Poder Judiciário atendessem o que determina a lei quando sanada a razão da imposição da restrição de uso através da Autorização Provisória de Funcionamento da Atividade Rural – APF, licenciamento específico do estado de Mato Grosso, potência agrícola mundial que se destaca com a maior produção nacional de grãos e rebanho bovino.

Erroneamente interpretada como um “documento precário autodeclaratório”, pergunta-se: A APF tem alguma validade prática ou trata-se de simples declaração onerosa ao produtor rural mato-grossense?

Antes de mais nada: no estado de Mato Grosso, o exercício de atividades de agricultura e pecuária extensiva e semi-extensiva é licenciado e permitido pela Autorização Provisória de Funcionamento da Atividade Rural – APF, emitida pela Secretaria de Estado do Meio Ambiente – SEMA.

Mesmo as atividades de baixo impacto ambiental, assim definidas pelo CONAMA, devem possuir licença emitida pelo chamado órgão licenciador, ou seja, aquela parcela do Estado responsável por estabelecer os limites e condições de funcionamento das chamadas “atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais”.

Considerando a notória extrema morosidade dos processos de licenciamento, foi estabelecida a APF como forma de não arrastar por anos a fio a permissão mínima para que o cidadão possa trabalhar na sua propriedade rural, sendo que a sua emissão se condiciona à assinatura de Termo de Compromisso Ambiental, como exigido em lei.

O caráter provisório da referida autorização não está relacionado às obrigações que o proprietário rural porventura tenha deixado de cumprir, mas, principalmente, à reconhecida incapacidade estatal na gerência e condução do licenciamento pleno das áreas rurais produtivas, e as sucessivas e inacabadas implementações para análise e validação do Cadastro Ambiental Rural (CAR).

A pendência no reconhecimento da regularidade das áreas de uso agropecuário é indiscutível e afeta parcela significativa dos imóveis rurais em Mato Grosso. Tanto o é que, que se tem entre as considerações elencadas que justificaram a implementação da APF, o prejuízo que este cenário de omissão estatal causa ao setor produtivo:

(…) Considerando que atualmente existem 15.810 APF’s canceladas, sendo que aproximadamente 72% dos imóveis possuem área consolidada ou desmate autorizado após 22 de julho de 2008, estando impossibilitados de exercício regular de atividade e acesso a crédito;

Em suma: a APF indica de maneira expressa qual o perímetro da propriedade rural no qual pode ser desenvolvida a atividade de agricultura e pecuária extensiva e semi-extensiva conforme as regras legais vigentes. Ainda que leve o nome de “provisória” e seja juridicamente definida como “licença precária” (porque o Estado pode mudar seus limites sem prévio aviso), é a licença para exercício imediato da atividade e deve ser obedecida por todos, desde o proprietário até a integralidade do aparato estatal.

A sua emissão pela SEMA, dizem os detratores, se dá “de forma automática”; porém, o que omitem os algozes é que para ser emitida, a licença leva-se em conta uma acurada análise prévia realizada de forma computadorizada seguindo dados técnicos científicos validados pelo Estado de Mato Grosso, pela SEMA, pelo IBAMA, pelos ministérios públicos etc. confrontando os limites da propriedade rural com uma base de dados (inicialmente sugerida, inclusive, por uma ONG ambientalista) que delimita as áreas em Mato Grosso, sobretudo quanto às áreas de reserva legal, áreas de preservação permanente, áreas de uso restrito e áreas consolidadas.

A segurança na concessão da APF é lastreada não na recepção automática das informações prestadas pelo proprietário rural, mas na base de dados já homologada pela secretaria estadual quanto às áreas consolidadas e desmates autorizados:

Art. 3º A Autorização Provisória de Funcionamento de Atividade – APF será emitida automaticamente considerando o polígono que incidir sobre a base de Referência de Uso Consolidado, na escala 1:25 000, homologada pela SEMA nos termos da Lei nº 12.651/2012 , excluídas a massa d’água, a APP – Área de Preservação Permanente e a AVN – Área de Vegetação Nativa declaradas no cadastro ambiental rural; bem como o polígono desmatado após 22 de julho de 2008, com autorização do órgão ambiental competente.

A precariedade atribuída a esta licença não macula a validade das informações atestadas na sua emissão, apenas atesta que a APF não se trata de uma modalidade de licenciamento integral – o que se dá mediante análise e validação do CAR e respectiva adesão ao programa de regularização ambiental.

Assim, não importa que o produtor, através de seu engenheiro, indique qualquer área de seu interesse como consolidada, por exemplo, já que a APF só será emitida quanto ao perímetro que o órgão licenciador considera como consolidado – o que inexoravelmente implica que a área reconhecida pela SEMA é quase sempre menor que a área consolidada de fato, não havendo prejuízos ambientais, mas sim aos proprietários.

No entanto, não se sabe se por desconhecimento ou falta de domínio do tema ou militância alguns órgãos de forma institucional e alguns empregados do povo de forma pontual se negam a reconhecer a validade da licença ambiental, ainda que o instituto esteja em vigência há anos e sem questionamento efetivo de sua validade. Se se perguntar, todos dirão que a APF existe e é válida, ainda que não aceitem os seus efeitos práticos para fins de desembargo, por exemplo.

A questão é simples: no perímetro em que a APF autoriza a atividade agropastoril é dever de toda e qualquer ramificação do aparato estatal reconhecer a sua legalidade, vigência e consequências como o desembargo – gostando ou não do resultado.

Por consequência, não cabe nem ao IBAMA, nem ao MPE, nem ao MPF, nem mesmo ao Judiciário tecer considerações sobre a APF emitida ou sobre a conduta que gerou o embargo para negar sua validade e manter o embargo cuja causa de imposição foi resolvida pela emissão da licença – do contrário, ela será apenas um enfeite jurídico.

Pouco importa se a supressão deu-se com ou sem licença em área passível, se a área então considerada Reserva Legal foi desmatada (desde que antes de 22/07/2008), se existe área de preservação permanente degradada (cujo uso jamais é permitido pela APF): se há um perímetro abarcado pela APF, nele se podem desenvolver as atividades nele permitidas.

A APF, por sinal, não permite a realização de novas supressões de vegetação (em área consolidada ou não) ou a prática de queima controlada, ela permite a atividade apenas em perímetros que inequivocamente são e continuarão sendo destinados à agricultura e pecuária – é esta a sua única função.

Se na licença for identificada alguma falsidade, algum desvio ou alguma legalidade, por exemplo, deve ser oficiado ao órgão licenciador que preste esclarecimentos (com devidos encaminhamentos aos órgãos persecutórios), e não conjecturado que ela “está em desacordo com a lei” sem indicá-la de forma clara e objetiva como incorreta e em qual ponto; o que fazem ultimamente de forma oblíqua para negar o levantamento de termo de embargo sobre o perímetro já legalizado.

Por tal razão óbvia, não existe entendimento ou interpretação que justifique negar validade a um documento oficial afim de manter a restrição de uso (embargo) de determinada área. De maneira genérica, os embargos ambientais aplicados pelo IBAMA em áreas acobertadas pela Autorização Provisória de Funcionamento costumam ter sua manutenção justificada sob alegação de que apesar da existência de licença de uso sobre a área, “não é possível atestar a regularidade das atividades no imóvel sem a validação e aprovação das informações constantes no CAR, haja vista que a autorização para o exercício de atividade rural ser um ato administrativo declaratório, discricionário e precário”. Tal excerto compõe grande parte dos despachos decisórios emitidos pela autarquia federal.

Infelizmente a crônica mato-grossense evidencia que, hoje, a Autorização Provisória de Funcionamento é apenas um enfeite, já que para fins de desembargo de área rural o IBAMA, como citado acima, não a reconhece como licença para exercício de atividade agropastoril nem mesmo para fins desembargo de propriedade rural embargada por ausência de licença para exercício de atividade agropastoril (!) sob alegação genérica de que “o CAR não foi validado” ou que “há déficit de reserva legal”, entre outras pérolas antijurídicas. E isso, mesmo considerando que o órgão federal não exerce qualquer hierarquia sobre o licenciamento ambiental vigente nos estados, tampouco possui capacidade jurisdicional para valorar a emissão de tais documentos.

Mesmo o Poder Judiciário, socorro necessário para salvaguarda dos direitos de propriedade, costuma reiterar o posicionamento do órgão embargante, ao arrepio de licenciamento válido e vigente sobre o uso da área discutida, ao tratar-se da Autorização Provisória de Funcionamento, ideologicamente descreditada pelos decisores públicos:

As engrenagens do estado de negação da burocracia estatal em torno da Autorização Provisória de Funcionamento revelam tratar-se mais de questão ideológica ambiental do que genuíno questionamento jurídico. Uma alegação comum é a de que se houve desmate ilegal, a propriedade estaria formalmente com déficit de área de Reserva Legal – ARL (que nada mais é que uma parcela de 35% a 80% expropriada pelo Estado e, como tal, sem indenização, na qual não se podem desenvolver atividades agropecuárias); segundo tais analistas, mesmo que as supressões sejam anteriores a 22/07/2008, não pode haver o exercício de atividade no perímetro de “reserva legal degradada” (mandando às favas o disposto em lei e o marco legal estabelecido pelo Código Florestal justamente como forma de legalizar imediatamente a utilização destas áreas sem que seja necessária a sua regeneração in loco).

Mais ainda, dentre as análises emitidas pelos órgãos tem-se alegações esdrúxulas de que a Autorização Provisória de Funcionamento seria uma “licença meramente declaratória” como se ela não fosse uma licença emitida pelo Estado e se baseasse exclusivamente em dados oficiais após requerimento; do contrário, novamente serviria apenas de ornamento – e para aumentar o custo da máquina estatal por emitir uma licença (montando todo um aparato técnico e de servidores) sem utilização prática.

Uma vez obtida a APF, no perímetro por ela autorizado para exercício de atividade agropastoril sobre o qual penda possível restrição de uso decorrente de embargo administrativo (por supressão de vegetação sem licença ou em desacordo com a licença então obtida ou mesmo falta de licença para exercício da atividade – antigamente autorizado pela Licença Ambiental Única – LAU) impõe-se o desembargo, não interessando o grau de desconhecimento jurídico ou de militância ambientalista de quem “analisa” o pedido administrativo de desembargo.

É preciso chamar os bois pelo nome: a licença para exercício de atividade agropecuária permite ou não permite o exercício de atividade agropecuária?

Qual a segurança jurídica existente quando o órgão responsável pelo licenciamento permite a utilização de um perímetro e, por outro lado e ao mesmo tempo, outro órgão (se não o mesmo!) mantém proibido o uso do perímetro, imputando ao proprietário risco de acusações criminais, cíveis e administrativas? Se o órgão licenciador permite o uso de determinada área, sequer deveria ser necessário que se recorresse aos órgãos fiscalizadores para requerer o desembargo, mas sim informá-los de que nos limites da licença qualquer restrição de uso advinda de embargos está automaticamente suspensa.

Em resumo: O que falta não é regulamentação do tema, o que falta é o Estado aplicar a legislação vigente afastando o desconhecimento jurídico sobre o tema que permeia as instituições (mesmo aquelas sobre as quais impõe-se dever de conhecimento), retirando as camadas de lixo ideológico que vêm impedindo que a lei seja aplicada e inclusive responsabilizando os servidores que contrariarem disposição legal.

No trato diário, para fins de atestar a segurança jurídica da produção agropecuária enquanto a condução do licenciamento ambiental não alcança seu fim, a Autorização Provisória de Funcionamento é, indiscutivelmente, ferramenta válida e emitida em agilidade condizente com a urgência dos ciclos produtivos, poupando produtores rurais de prejuízos derivados da omissão estatal.

---

NOTÍCIAS, REFERÊNCIAS E LEGISLAÇÃO CORRELATA:

Lei Federal nº. 9.605/1998, art. 72, VII; Decreto Federal nº. 6.514/2008, art. 3º, VII; arts. 15 a 18; art. 108. Decreto Estadual de Mato Grosso nº. 1.436/2022, arts. 16 a 19.

https://www.canalrural.com.br/agricultura/fazendeiro-e-preso-por-criar-gado-em-areas-embargadas/

https://www.gov.br/ibama/pt-br/assuntos/noticias/2023/ibama-apreende-gado-em-areas-embargadas-na-amazonia

https://g1.globo.com/mt/mato-grosso/noticia/2023/04/25/dono-de-fazenda-e-multado-em-r-33-milhoes-por-produzir-em-area-embargada-pela-sema-mt.ghtml

https://www.canalrural.com.br/nacional/mato-grosso/colheitadeira-e-apreendida-em-area-embargada-de-mt-e-dono-de-fazenda-e-multado-em-r-33-mi/

https://globorural.globo.com/politica/noticia/2023/06/produtor-com-embargo-ambiental-ou-em-terra-indigena-nao-tera-acesso-a-credito.ghtml

https://reporterbrasil.org.br/2023/07/banco-central-proibe-emprestimos-para-fazendas-com-embargo-no-cerrado/

https://g1.globo.com/economia/agronegocios/noticia/2023/05/30/bancos-deverao-monitorar-conduta-sobre-desmatamento-ilegal-ao-oferecerem-credito-a-frigorificos.ghtml

https://www.ecodebate.com.br/2021/05/20/mpf-mt-aciona-frigorifico-por-comercializacao-produtos-bovinos-originarios-de-fazendas-embargadas-e-desmatadas/

https://reporterbrasil.org.br/2023/05/gigantes-do-agro-compram-soja-de-fazendeiros-multados-por-plantio-em-terra-indigena-embargada-em-mt/

https://oglobo.globo.com/economia/ibama-multa-multinacionais-do-agronegocio-por-comprar-soja-de-plantio-ilegal-22707131

https://www.estadao.com.br/economia/ibama-multa-o-santander-em-r-47-5-milhoes/

https://www.em.com.br/app/noticia/economia/2017/03/22/internas_economia,856502/ibama-interdita-15-frigorificos-em-operacao-contra-compra-ilegal-de-ga.shtml

https://reporterbrasil.org.br/2023/06/bancos-miram-frigorificos-mas-ignoram-fazendas-em-acao-contra-desmatamento/

https://www.linkedin.com/pulse/agro-neg%C3%B3cio-um-mercado-que-movimenta-bilh%C3%B5es-e-for%C3%A7a-dos-santos/?originalSubdomain=pt

https://brasil61.com/n/o-valor-bruto-da-producao-agropecuaria-de-r-1-249-trilhao-caminha-para-ser-o-maior-da-historia-do-agronegocio-brasileiro-bras238001

https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/noticias/producao-de-graos-brasileira-devera-chegar-a-390-milhoes-de-toneladas-nos-proximos-dez-anos

https://www.infomoney.com.br/negocios/pib-do-agronegocio-podera-crescer-359-em-2023-e-alcancar-r-265-trilhoes-estimam-cepea-e-cna/

https://www.canalrural.com.br/agricultura/agronegocio/agronegocio-deve-responder-por-245-do-pib-do-brasil-em-2023/

https://forbes.com.br/forbesagro/2023/08/agronegocio-emprega-mais-de-28-milhoes-de-brasileiros/

https://www.canalrural.com.br/agricultura/agronegocio/agronegocio-gera-mais-de-350-mil-empregos-formais-em-tres-anos/

https://www.cepea.esalq.usp.br/br/mercado-de-trabalho-do-agronegocio.aspx

https://www.cnabrasil.org.br/noticias/agronegocio-potencializa-geracao-de-vagas-de-emprego-em-mt

Constituição, arts. 1º, II e IV; 2º, I, II, III e IV; 4º, II; 5º, II, XIII, XXII, XXIII, XXXIV e LIV; art. 37.

Desmatamento e commodities agrícolas: entenda os impactos em vendas no agro

Desembargo de área rural – Conheça os critérios e possíveis caminhos

https://monitoramento.sema.mt.gov.br/apfrural/

Decreto Estadual nº. 262/2019, art. 8º.

Decreto Estadual nº. 262/2019, arts. 1º, II e III; 2º, I e II, 3º.

Resolução CONAMA nº. 458/2013, art. 2º, V e VI.

Lei Complementar Federal 140/2011, arts. 01º, 2º, 8 e 17.

Lei nº. 6.938/1981, arts. 2º, 8º, I; 9º, IV; e, 10.

https://www.canalrural.com.br/nacional/mato-grosso/sema-promete-agilizar-analise-e-validacao-do-car-em-mato-grosso/

Decreto Estadual nº. 262/2019.

Decreto Estadual nº. 262/2019, arts. 1º, III; 2º, II; 4; e, 5º.

Decreto Estadual de Mato Grosso nº. 1.436/2022, art. 17. Decreto Federal nº. 6.514/2008, art. 15-B.

Decreto Estadual nº. 262/2019, art. 1º.

Instrução Normativa SEMA nº. 06, de 04/10/2017, art. 7º, §5º (redação dada pela Instrução Normativa nº. 03, DOE 23/10/2018).

Decreto Estadual nº. 262/2019, art. 6º.

Decreto Estadual nº. 262/2019, art. 3º.

Termo de Compromisso Ambiental firmado entre o Estado de Mato Grosso e o Ministério Público Estadual, DOE nº. 27442 de 12 de fevereiro de 2019.

Instrução Normativa SEMA nº. 04/2023, art. 43.

Lei Federal 12.651/2012, art. 1º-A;

Decreto Estadual nº. 262/2019, art. 3º.

Instrução Normativa SEMA nº. 04/2023, art. 41.

Lei Federal nº. 12.651/2012, art. 3º.

Decreto Estadual 1.031/2017, arts. 48 e 49.

Instrução Normativa SEMA nº. 04/2023, art. 45.

Instrução Normativa SEMA nº. 04/2023, art. 42.

Instrução Normativa SEMA nº. 04/2023, art. 44.

Instrução Normativa SEMA nº. 04/2023, art. 17, §1º, §2º e §3º.

https://www.pge.mt.gov.br/-/pge-e-sema-revertem-decisao-que-impedia-a-liberacao-de-apf-s

Decreto Estadual nº. 262/2019, art. 8º.

https://www.camara.leg.br/noticias/971484-presidente-do-ibama-defende-atuacao-dura-contra-o-desmatamento/

Lei Federal nº. 12.651/2012, arts. 3º, IV; e, 66.

Decreto Estadual nº. 262/2019, arts. 3º, §1º e §2º; e, 4º.

Lei Federal nº. 12.651/2012, Capítulo XIII, Secção II.

Decreto Estadual nº. 262/2019, art. 3º.

[59] Decreto Estadual nº. 262/2019, arts. 7º, I, II e III.

Instrução Normativa SEMA nº. 06, de 04/10/2017, art. 3º, §5º (redação dada pela Instrução Normativa nº. 03, DOE 23/10/2018).

Lei Federal nº. 12.651/2012, art. 12, I, “a” e “b”.

Lei Federal nº. 12.651/2012, art. 3º, III.

Lei Federal nº. 12.651/2012, art. 66.

Instrução Normativa SEMA nº. 04/2023, art. 42. §8º.

Decreto Estadual nº. 262/2019, art. 9º.

Decreto Estadual nº. 262/2019, art. 11.

Lei Federal nº. 9.605/1998, arts. 48, 60, 68; Código Penal, art. 330.

https://www.gov.br/agu/pt-br/comunicacao/noticias/agu-cobra-r-292-milhoes-de-infrator-ambiental-por-emissoes-de-gases-do-efeito-estufa

Decreto Federal nº. 6.514/2008, arts. 48, 66, 79 e 80.

Decreto Federal nº. 6.514/200/, art. 15-B.